Henry Kissinger a demandé une fois: Quel numéro dois-je composer quand je veux parler à l’Europe? » Pékin a trouvé la réponse. Il commence +4930, le code de Berlin. L’automne dernier, le président Xi Jinping a ajouté deux autres numéros à son carnet d’adresses: ceux du Premier ministre britannique et du chancelier de l’Échiquier, qui lui ont accordé un ravissement – certaines âmes méchantes ont dit sycophantique – bienvenue à Londres et ont déclaré que la Grande-Bretagne était le meilleur partenaire de la Chine en l’ouest ».
Lorsque M. Xi ou ses collègues appellent Berlin ou Londres, ils peuvent s’attendre à une réponse enthousiaste – surtout s’il y a de l’argent chinois dedans. Pékin, cependant, ne garantit pas aux dirigeants européens une telle réciprocité, surtout s’ils osent sortir de la ligne en rencontrant, par exemple, le Dalaï Lama. Ensuite, ils peuvent s’attendre à une réception glaciale, voire pas du tout.
Comme cela le suggère, la relation entre la Chine et l’Europe est déséquilibrée, les échelles étant principalement, mais pas entièrement, en faveur de la Chine. Je soutiendrai que ce déséquilibre doit moins à la force chinoise, qui est souvent surévaluée à l’étranger, qu’aux faiblesses européennes – principalement auto-infligées.
Pékin est assez clair sur ce qu’il veut de l’Europe. Principalement trois choses: l’accès gratuit à son marché unique; une maison sûre pour ses investissements, en particulier ses acquisitions à croissance rapide d’actifs d’entreprise; et un échec diplomatique dans ses relations de plus en plus tendues avec les États-Unis.
La position de l’Europe est à la fois plus simple et plus compliquée. Contrairement aux États-Unis, il n’a aucun enjeu stratégique géopolitique ou de sécurité en Asie de l’Est, aucune capacité de projection d’énergie mondiale et aucune politique étrangère ou de défense unifiée. L’Union européenne n’est une force mondiale importante que dans le commerce, dans une moindre mesure dans le système financier international et peut-être un peu grâce au soft power.
Les intérêts de l’Europe en Chine aujourd’hui sont essentiellement mercantilistes. Ses gouvernements considèrent la Chine principalement comme un grand marché prometteur et, plus récemment, comme une source de capitaux autrement rares. De plus en plus, ils voient également la Chine comme une puissance mondiale croissante avec laquelle faire leur part dans l’espoir de dividendes politiques, mais aussi économiques à l’avenir. Cela s’est traduit par une ruée indigne des membres de l’UE pour attirer la faveur et la préférence avec Pékin aux dépens de chacun.
En termes nationaux étroits, de telles tactiques peuvent avoir du sens si le rapprochement avec la Chine rapporte des commandes à l’exportation et des investissements étrangers. Cela signifie des emplois en Europe et des emplois signifie des votes pour les politiciens qui réclament le crédit pour leur création. Offenser la Chine, en revanche, risque de renoncer à des prix dans la grande chasse au trésor. Ou du moins les politiciens européens semblent le croire.
Cependant, ils sont engagés, au mieux, dans un jeu à somme nulle, car ils se disputent tous des parts du même gâteau. Et en grande partie inutilement. Il y a peu de preuves que la succion à Pékin gagne en fait de grandes faveurs économiques, ou que le fait de tenir tête provoque bien plus que des rétributions économiques symboliques. Trop peu de décideurs européens semblent prêts à accepter que, comme la Grande-Bretagne de Palmerston, la Chine n’a pas d’amis, seulement des intérêts.
La capitale chinoise viendra de toute façon en Europe. Les besoins économiques de la Chine et ceux de ses entreprises le dictent: diversifier les actifs à l’étranger, acquérir des technologies, des compétences et des marques et construire des têtes de pont commerciales et financières dans l’UE. Les décisions d’investissement sont déterminées beaucoup plus par les rendements potentiels et les gains commerciaux que par les calculs politiques. Selon Rhodium Group, les flux d’investissement direct de la Chine vers l’UE ont doublé en 2014, dépassant à la fois ses flux vers les États-Unis et les flux de l’UE vers la Chine.
La théorie des jeux soutient que les tactiques qui profitent aux joueurs individuels produisent une perte collective lorsque tout le monde les emploie. La rivalité intra-européenne a ouvert à l’échelle de l’UE des tactiques de division et de contrôle que Pékin a prouvé son aptitude à utiliser. Frustré par le labyrinthe bureaucratique impénétrable de Bruxelles, il a choisi de le contourner et de traiter avec l’UE en cultivant Berlin. Pékin privilégie le pouvoir par-dessus tout dans les relations internationales et elle voit qu’en Europe, l’Allemagne le possède.
De même, il semble plus que coïncidence que la Grande-Bretagne adopte de plus en plus à Bruxelles des positions qui conviennent plutôt bien à la Chine. Pékin, quant à lui, a cherché à utiliser son chéquier pour persuader les membres les plus pauvres de la zone euro et les pays d’Europe centrale et orientale de se rallier à lui dans les décisions de l’UE qui affectent les intérêts de la Chine.
Le plus gros coup d’État de Pékin a été d’amener les membres de l’UE, dirigés par la Grande-Bretagne, à écarter les objections américaines tenaces et mal jugées et à rejoindre la Banque asiatique d’investissement dans les infrastructures – une décision précédée d’aucune consultation au niveau de l’UE qui a réussi à peser sur les relations transatlantiques. Il est trop tôt pour dire si l’initiative chinoise One Belt One Road exercera une influence similaire en Europe, car le plan n’a pas encore été étoffé et montre des signes de problèmes de démarrage.
Les choses ne se sont pas toutes déroulées comme la Chine. Son dialogue 16 + 1 avec les États d’Europe centrale a donné peu de résultats concrets, en partie parce que Pékin a reculé devant les demandes de ses partenaires pour un accès accru à son marché pour les produits agricoles. Ses tentatives d’acquérir sa place dans des projets d’infrastructure se sont heurtées aux règles de l’UE en matière d’appels d’offres, tandis que son fiasco autoroutier polonais il y a quelques années est une étude de cas d’incompétence maladroite.
Néanmoins, la préférence de la Chine pour traiter avec les membres de l’UE bilatéralement, les opposant souvent les uns aux autres, a clairement diminué l’influence qu’ils pourraient exercer s’ils s’unissaient derrière une position commune. Les seuls domaines dans lesquels ils sont tenus d’agir ensemble sont la politique commerciale et d’investissement. Cependant, les efforts récents de Bruxelles pour utiliser son autorité dans ces domaines pour obtenir un effet de levier sur Pékin – notamment son cas de dumping de panneaux solaires malheureux et son enquête sur les subventions abandonnées auprès des fournisseurs chinois d’équipements de télécommunications – sont tombés à plat.
Certains exhortent maintenant Bruxelles à essayer une approche différente en refusant le statut d’économie de marché que Pékin insiste sur le fait qu’il est obligé par les règles de l’OMC d’accorder à la fin de cette année. Un tel gambit semble cependant très risqué. Sa base juridique semble loin d’être solide et la Chine serait tenue de répondre en intentant une procédure de règlement des différends à l’OMC que l’UE ne pouvait être sûre de gagner. S’il perdait, son autorité aux yeux de Pékin serait durement touchée.
L’UE est sur une base plus ferme dans ses négociations sur un traité bilatéral d’investissement ou TBI avec la Chine, où les deux parties ont quelque chose à gagner. Pour la Chine, c’est la sécurité contre un éventuel retour de bâton contre ses investissements en Europe. Pour l’UE, il s’agit d’un meilleur accès au marché et d’un traitement plus équitable pour les entreprises et les investisseurs européens en Chine. Les pourparlers progressent lentement, notamment parce que la Chine a récemment cessé de rechigner à négocier sur les demandes de l’UE sur le premier point.
La Chine fait également pression sur l’UE pour un accord de libre-échange. Le fait que Xi Jinping ait passé trois jours entiers à Bruxelles en 2014 – la première visite du président chinois – suggère que c’est une priorité pour Pékin. Ses raisons ne sont pas entièrement claires, même si l’on doit probablement signaler à Washington que la Chine a des options économiques si les États-Unis tentent de la contenir économiquement. En tout état de cause, le statut de demandeur de Pékin offre à l’UE une opportunité de gagner en puissance. Après avoir d’abord réagi froidement aux ouvertures de la Chine sur les ALE, Bruxelles a maintenant ouvert la porte à une fissure.
Les priorités de la Chine sont essentiellement préventives ou défensives: pour prévenir un éventuel protectionnisme de l’UE et pour diminuer l’influence américaine. Les UE sont plus offensives: ouvrir le marché chinois et le soumettre à des règles plus strictes.
Bruxelles sera renforcée si elle parvient à s’entendre sur le projet de partenariat transatlantique de commerce et d’investissement avec les États-Unis. C’est encore loin d’être certain – mais cela susciterait l’attention et le respect de Pékin en permettant à Bruxelles et à Washington d’unir leurs forces pour définir l’agenda économique mondial. Inversement, l’échec signifierait un engagement et une résolution occidentaux faibles, dont Pékin tirerait rapidement les conséquences.
Il n’est pas clair si l’UE peut réellement aspirer à aller plus loin et à développer une stratégie plus globale et cohérente pour s’engager avec la Chine. L’UE trébuche aujourd’hui de crise en crise – sur l’euro, la migration de masse, le retrait possible du Royaume-Uni, la montée de la mouvements politiques marginaux et maintenant, tragiquement, des atrocités terroristes. Tout cela sape l’énergie politique et la confiance, ce qui conduit l’UE à se replier de plus en plus et même à remettre en cause sa future survie institutionnelle. Le spectre de la désintégration hante de plus en plus les délibérations sur l’avenir de l’UE.
Les tendances récentes en Chine n’inspirent pas non plus l’optimisme. Sous le président Xi, la Chine a adopté une position nationaliste stridente, qui pourrait s’intensifier si ses performances économiques se détérioraient davantage. Pendant ce temps, les efforts pour approfondir l’engagement à travers le dialogue stratégique et économique n’ont pas réussi à contenir les tensions croissantes entre un Pékin affirmatif et un Washington qui semble de plus en plus confus et divisés sur la façon de répondre à l’ascension de la Chine.
Il y a aussi un autre facteur. Les décideurs politiques européens supposent implicitement que la hausse continue de la Chine se poursuivra inexorablement et placent de gros paris dessus. Nulle part peut-être plus qu’en Allemagne, pour l’industrie automobile – dont le moteur, directement et indirectement, d’environ 12% du PIB – la Chine est désormais la principale source de profit.
Alors que la Chine se développait rapidement, cela a payé largement. Cependant, son ralentissement de la croissance, son endettement en augmentation rapide, ses sorties de capitaux et les graves problèmes structurels de son économie, auxquels ses réformes promises doivent encore faire face efficacement, font tous douter de sa trajectoire future. Si les problèmes continuent de monter, le chemin à parcourir pourrait devenir beaucoup plus difficile.
Cela ne veut pas dire que l’économie chinoise est destinée à s’effondrer. Cependant, l’hypothèse dans de nombreuses capitales étrangères et salles de conférence selon laquelle il n’y a qu’une seule façon d’aller – toujours plus loin et vers le haut – et qu’ils peuvent tous sauter à bord pour le trajet, semble beaucoup plus discutable qu’il y a cinq ou dix ans. Cette foi sera probablement mise à l’épreuve dans les mois et les années à venir – et avec elle le charme que la Chine lance à de nombreux observateurs à l’étranger.
Ces incertitudes croissantes appellent à une planification d’urgence plus clairvoyante, permettant une gamme de scénarios différents, que l’UE a engagée à ce jour. L’avenir est par définition inconnaissable, mais il est rarement apparu en temps de paix plus qu’aujourd’hui. Dans les relations avec la Chine, comme dans bien d’autres, nous devons espérer et agir pour le mieux; mais le bon sens et la prudence exigent de se préparer au pire, au cas où cela se produirait.